「一切都與價格有關」系列專文

◎吳家恆（遠流 副總編輯）

國民黨榮譽主席連戰在19日接見大陸商務部副部長蔣耀平時表示：政治立場雖有藍綠之分，但從經貿交流和往來看，「價格就決定了一切」。根據《聯合報》的報導，連戰認為即使是對國家立場、政治立場不同的人，也知道什麼是對自己、企業和老百姓發展最有利的。

　　《紐約時報》專欄作家艾都亞多‧波特在新書《掌握價格，就能操控世界》中，以價格機制來檢視社會，而政治當然也在「被估價」的範圍之內。從連戰的「價格決定論」的邏輯來看，政治立場的差異是其次的。弔詭的是，真實的狀況可能離此並不遠。因為當從價格來看的時候，不同的事物在本質上的差異變得模糊，一切的差別都是「數量」的不同而已。

　　但是，連戰的話也有陷阱，即使從經貿交流和往來看是個「價格」的議題，兩岸仍然存在著敵對狀況沒有解除，以及基本體制不同的差異。民主與專制集權的「質異」能不能用「量化」來彌平？

　　答案還真的不好說。這個世界顯然已經由民主制度在主導了。有人估計，二十世紀結束時世界人口的六三％是生活在民主政權之下，而十九世紀結束時僅有一二％。民主的統治──讓公民選擇誰來做自己的政治代表──在不同的地方卻可能有不同的意思。民主是個總括的用語，在敵對黨派輪替執政是例行常態的美國使用，在異議人士仍然經常遭打壓的辛巴威，一樣在用。在中國大陸，領導人是從一套「民主機制」產生的，只是這套機制沒有擴及社會基層；而在號稱民主的國家，用行政手段規避立法監督，或是用政策來買斷選民意志的作法也時有所聞。結果是，集權國家沒那麼集權，而民主國家其實沒那麼民主。

　　但是，波特指出：「我們可以參考兩個變項來確認世界各國民主政治的優劣。第一個是統治者手中的資源──例如科威特的石油或剛果的鑽石──有多少可以用來買到被統治者的默許。另一個是選民的現行價格，選民賦予自己的選票多高的價值。這是政治制度合法與否的確切衡量標準。在最貪污腐敗的國家，選民也是最賤價的。

 　　選票的價格照例是跟著選民的收入起落的。比較貧窮的選民要求的價格比較低，因為他們覺得與急需的現金相比，選票不值什麼。一九九六年的泰國大選中，選民平均每票六百七十八泰銖，但是曼谷選民拿到的錢很可能是較貧窮的鄉下選民的兩倍數字。聖多美及普林西比（São Tomé and Príncipe）是西非外海的貧窮國家，曾是葡萄牙屬地。按二○○六年選舉的選民調查，國民議會代表選舉每票價格的中間數是七．一美元，但是首都地區平均一票是三十七美元。

　　價格高低也要視選舉牽動了哪些利害關係而定。例如聖多美及普林西比，在一九九○年代末發現幾內亞灣（Gulf of Guinea）外海有石油藏量之後，賄選才盛行起來，因為可能帶來橫財。並不是所有職位角逐的價碼都是一樣的。例如職權限於國防與外交方面的總統選舉，一票才四．二美元。真正值錢的是當選國民議會代表，大部分的行政和立法權都掌握在他們手裡。」

　　令人感到意外的是，賄選看似是民主政治中過街的老鼠，是民主基因的突變，但是根據波特的觀察，其實賄選在相當正宗的民主之中早有悠久傳統：

以英國為例，選舉買票可追溯至十七世紀。在英國殖民地賺到錢的人，以及新興的商業階級，都想跟地主貴族壟斷的政治勢力分一杯羹，使買票之風更盛。一八一二年間，第二世韋爾能男爵（George Venables-Vernon）的遺產之中有一部分給他的女婿第三世瑟菲爾德男爵（Edward Harbord, 3rd Baron Suffield），「不超過五千英鎊之數，以供買下國會一席」。一直到一八八三年有了「防止舞弊及非法行為法案」（Corrupt and Illegal Practices Prevention Act），嚴厲懲處收受賄賂的人，並嚴格限制選舉花費，買票行為才有所收斂。

到了大西洋另一端，十九世紀的紐約報紙報導選票價碼就和報導豬價一樣平常。《伊莉莎白市郵報》（The Elizabethtown Post）刊出的紐約烏斯特郡（Ulster County）一張選票的價格是二十五元。選民把這套制度玩得很熟，所以會先等賄選的人送錢上門，然後再投自己中意的候選人。一八七九年十一月十三日，史蓋勒郡（Schuyler county）的《華特金斯快報》（Watkins Express）刊登了公理會牧師畢契（Thomas K. Beecher）的慷慨陳詞，鼓吹政治自由市場的優點。畢氏文中說：「當一位正派人為了正派目的而收購另一人的選票，投票者──既是主角也是主宰者──有自由選擇要怎麼做，這行為是對的。買票的人在良知的法庭上並不是行賄者，在上帝的法庭上也不是，除非他意圖誤導判斷。心存謙卑的投票者接受了上述正派人的禮贈和導引，是在聽從更果斷且更安全的動機，勝於煽惑比較積極又熱烈的投票者的那些人。」

美國實行無記名投票以後，政客無法再查核選民是否依承諾投票，直接買票的行為才消失。收買政治勢力的行為卻依然故我。起初是把直接買票換成付錢給支持敵營卻在投票當天不出門去投票的人。越到後來，收買的技巧越精密。交易的目的卻和聖多美的買票沒多大差別。主要的差異仍是美國選民的價碼比聖多美的高出很多。

十九世紀的俄亥俄州共和黨參議員哈納（Mark Hanna）曾是能夠左右選舉結果的人物。他有過這麼一句名言：「政治之中要緊的事有兩件。第一個是錢，第二個我忘了是什麼。」一百多年以後，即便已有多項立法意在防止金錢影響政治，歐巴馬總統的選舉花費仍然高達七億三千萬美元，其中大部分是用於競選廣告。算起來，等於在每名投票給他的選民身上花了十元五角。共和黨候選人馬坎的每一票只花了五元六角。

這樣看來美國選民的價格和聖多美的好像差不多。但如此直接作比較卻是誤導的。歐巴馬的支持者有許多是不需代價也會投他的。為了說服本來中立的人所付出的成本才高得多。按一項一九七二年至一九九○年的眾議員選舉的研究，競選連任的議員每增加十萬美元競選花費（按一九九○年的幣值計），平均只增加百分之○．一的得票。首度角逐的候選人因為是新人而有較多曝光率，每十萬元花費可增加○‧三％的得票。扣除通貨膨脹因素之後，按現今幣值算，二○○八年的眾議員選舉，新任議員每票價格是二一二元，連任者每票六四○元。

贊成私人政治獻金支持選舉的人說，在美國購買政治影響力和賄選是很不一樣的。政治人物花錢提供資訊給選民，以便選民決定投票給誰。電視廣告的用意在於使選民相信某位候選人是最佳人選，也最能為選民服務──或是證明他的對手差勁。表面看來雖然是花錢最多的候選人總是能當選，其實是因為好的候選人能爭取到政治獻金。議員雖然會按照金主的期望表決法案，那也是因為他本來就贊同金主的想法。

可惜這種辯理與事實不符。美國的選舉策略專家調度的是精密的市場技術，而不是現金。他們不拿錢給選民，而是投選民所好，奉承選民的偏見。他們會引人上鉤而不是用錢收買。但是他們的目標是一樣的，就是盡量多多說服選民不顧自己的利益而投票給特定候選人。不過我也承認，美國的治理方式優於聖多美。美國有比較多的制度可以約束權限。雖然不時會有反政府的辛辣批評，但多數時候大家都認為政府是有正當性的體制。

對照之下，聖多美的買票賄選導致民主政府在選民眼中喪失了正當性。花錢買票的議員不會感覺要履行對選民的承諾，收了議員買票錢的選民也不會花時間去監督議員的作為。研究過開發中國家政治制度的社會科學家認為，有錢人有能力收買窮人的選票促成貧窮國家擺脫不了貧窮，因為買票的人不會去推動資源重新分配。聖多美自從一九九一年首度自由選舉以來已經發生過兩次政變。透明國際（Transparency International）的貪腐印象指數調查的一百八十個國家之中，聖多美排名一一一，與盜賊統治的埃及和印尼並列。

然而，兩種不同的政治文化卻同樣倚重收買勢力，關鍵的差異在於收買的方式和價格，美國選票的價格要貴得多。從美國與聖多美的代價差異也可以看見「行賄」與它的富親戚「遊說」有何不同。富裕國家中的大公司企業比較喜歡用遊說的方式，也就是花錢說服議員修法，因為這樣做的效果比較持久。貧窮國家中規模較小的公司企業卻花不起這個大錢，所以改採行賄的方式，送錢讓官僚鑽法律漏洞。

美國在貪腐印象指數的成績超前聖多美九十二名。接受透明國際監察人員調查的那些人卻不大可能把企業界在二○○九年花掉的三十五億美元遊說費用也算進去，這些遊說國會和白宮的花費是為要修法對他們更有利。接受意見調查的人也許甚少想到金融機僱用的一，四四七名曾在聯邦政府任職的人士，其中包括七十三名前任國會議員。他們在國會裡進行遊說，影響二○一○年的金融管制修法辯論。光是金融業、保險業、房地產業在二○○九年遊說花費就高達四億六千七百萬美元。銀行家如此在國會花大錢，眾議院領袖於是開始在財金委員會之中安排易受人左右的新手，以便能夠募集足夠打敗對手的錢。

再看丹麥，這是貪腐印象指數調查中全世界第二誠實的國家，僅次於紐西蘭，排名優於美國十七名。丹麥人中報所得的時候漏報比例只有一‧八％，是不逃漏稅的模範生。但是，如果只看自行申報的收入、小費收入，以及其他非經第三方申報的收入，逃漏率上升到三七％。丹麥人整體報稅守法度那麼高，其實是因為他們的所得申報九成五是由他人──僱主或銀行──申報，所以無從隱瞞。丹麥人並不是在文化上比別人傾向誠實，只是放任自己比較卑劣的本能行事的機會比別人少罷了。

同理，聖多美和美國的操作政治勢力的方法有別，關鍵不在於品德高低不同，而於策略有別。有些國家會從行賄演變為遊說，是因為有越來越多的官僚把賄賂要求提高之後，公司企業也以改用遊說來應變：以遊說代行賄比較合乎成本效益，因為遊說可以促成修法，不必再一一打點依法行事的官僚。